一、文件出台的背景、目的
1、为全面贯彻落实党的十九大和三中、四中全会精神，着力推进农村宅基地改革与管理，助力乡村振兴战略有序实施，现结合我市实际，制定本《漠河市农村宅基地改革与管理试点工作实施方案的通知》。
2、目的：按照中央乡村振兴战略和深化农村土地制度改革的总体要求，以保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，以节约集约利用土地为导向，以规范宅基地使用为突破口，积极探索农村宅基地管理新机制，走出一条“职责明确、管理规范、布局合理、节约高效”的农村宅基地管理新路子，全面提升农村宅基地管理水平，为全省逐步建立依法公平取得、多种形式保障、权利权能清晰、节约集约利用、管理规范有序的农村宅基地制度提供改革试点经验。
二、工作目标任务
（一）设立先期试点探索宅基地改革方式
探索由农村集体经济组织主导的宅基地有偿使用制度，建立有偿使用办法，建立宅基地自愿有偿退出及流转机制。先期选择北极镇洛古河村进行盘活利用探索尝试，为全市改革打基础。该村地理位置处于黑龙江南岸，与俄罗斯隔江相望，利用闲置宅基地和闲置农房流转、出租等方式，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林牧渔生产活动发展特色民宿旅游。对北极镇洛古河村在乡村旅游、民宿、农家乐、特色养殖等方面的实践探索进行总结，形成试点成果，建立健全宅基地集体收益分配机制、宅基地分配资格登记制度、宅基地自愿有偿退出机制、宅基地流转机制等。
依据：《黑龙江省农业农村厅关于农村宅基地改革与管理试点县的批复》（〔2019〕1397号）中要求，阿城区等15个改革试点县（市、区）要提前谋划、因地制宜，制定详细试点实施方案，重点围绕农村宅基地所有权、资格权、使用权三权分置开展探索，进一步落实农村宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，力争2年的时间，为全省逐步建立依法公平取得、多种形式保障、权利权能清晰、节约集约利用、管理规范有序的农村宅基地制度提供改革试点经验。
（二）、夯实农村宅基地管理基础
1.强化乡村规划引领。加强乡村规划管理工作，实现规划管理全覆盖。根据确定的建设用地总规模，按照先规划后建设原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，注重保持乡土风貌，科学编制多规合一的实用性国土空间规划、村庄规划。落实农房建设资源信息共享机制，做好宅基地审批管理与农房建设、不动产登记等工作的有序衔接。
2.规范农村宅基地审批管理。一是建立共同责任机制。按照中农办农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定，“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的要求，成立县、乡（镇）、村三级管理机制。农业农村、自然资源等部门主动行使职责，加强制度建设，完善相关政策，指导和督促基层开展工作；乡镇政府要充实力量、健全机构，切实承担起宅基地审批和管理职责；村级组织要健全宅基地申请审核有关制度，确保宅基地分配使用公开、公平、公正。村民应严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积占用宅基地。经批准建造住宅的，应严格按照“建新拆旧”要求，将原宅基地交还村集体。村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。对历史形成的宅基地面积超标和“一户多宅”等问题，要按照有关政策规定分类进行认定和处置。二是优化细化工作流程。规范村民建房行为，压实镇属地管理责任，严格落实“一户一宅”制度。各镇政府要因地制宜建立宅基地统一管理机制，依托基层农村经营管理部门，统筹协调相关部门落实宅基地用地审查、乡村建设规划许可、农房建设监管等职责，推行一个窗口对外受理、多部门内部联动运行，建立宅基地和农房乡镇联审联办制度，为村民提供便捷高效的服务。由乡（镇）政府经管部门负责审核申请宅基地农户身份是否符合申请条件，符合宅基地申请条件的农户，要以户为单位经村民小组、村级组织、乡（镇）政府逐级审核审批并按照相关法律规定进行公示，经公示合格后由乡（镇）政府出具《农村宅基地批准书》。乡（镇）政府要建立宅基地用地建房审批管理台账，有关资料归档留存，并及时将审批情况报农业农村局、自然资源局备案。市、乡（镇）、村全面落实“三到场”，即开工前“实地审查申请人是否符合条件，拟用地是否符合规划和地类等”，开工时“现场进行查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置”，完工后“乡（镇）政府组织相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地，是否按照批准面积和规划要求建设住房”。通过验收的农户，可以向不动产登记部门申请办理不动产登记。三是完善宅基地管理制度。建立农村宅基地日常监督等管理制度，健全宅基地监管体系，加强各级宅基地管理和执法队伍建设,指导村级组织完善宅基地民主管理程序。各涉农乡镇要开展农村宅基地动态巡查，及时发现和处置涉及宅基地的各类违法行为，防止产生新的违法违规占地现象。要指导村级组织完善宅基地民主管理程序，设立村级宅基地协管员。
依据：《中农办农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）中，第二项依法落实基层政府属地责任，按照新修订的土地管理法规定，农村村民住宅用地由乡镇政府审核批准。乡镇政府要因地制宜探索建立宅基地统一管理机制，依托基层农村经营管理部门，统筹协调相关部门宅基地用地审查、乡村建设规划许可、农房建设监管等职责,推行一个窗口对外受理、多部门内部联动运行，建立宅基地和农房乡镇联审联办制度，为农民群众提供便捷高效的服务。要加强对宅基地申请、审批、使用的全程监管,落实宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场等“三到场”要求。要开展农村宅基地动态巡查,及时发现和处置涉及宅基地的各类违法行为,防止产生新的违法违规占地现象。要指导村级组织完善宅基地民主管理程序，探索设立村级宅基地协管员。
（三）、摸底分类及建章立制
1.调查摸底。在自然资源局提供的国土调查、地籍和房屋调查等成果资料基础上，由农业农村局牵头，自然资源局直接参与，镇级组织实施，村级具体操作，开展农村宅基地现状和需求统计调查。重点对农村宅基地依法进行全面调查摸底，对一户一宅、一户多宅、超占面积、闲置房屋、户籍信息等情况进行准确统计，并对在籍农户进行核实，进一步摸清农户宅基地资格权、使用权、房屋财产权及农村宅基地规模、布局、现状、需求及发展意向等。结合统计调查结果和户籍现状，依据相关政策，对农村宅基地情况进行初步梳理，分类建立各类台账、登记簿和统计表。
2.分类处置。对调查摸底工作中存在的历史遗留问题及新发现问题全面进行梳理，建立各类问题台账：主要是“一户多宅台账、超占台账、违建台账、闲置宅基地台账、宅基地需求台账、非集体经济组织成员占用使用台账、宅基地使用权变化台账”等，针对不同情况依法依规依民研究解决路径和办法，扫清改革障碍，有序有效全力推进宅基地改革与管理。
3.完善宅基地各项管理制度。落实宅基地审批制度，制定宅基地审批管理工作流程，建立农村宅基地日常监督管理、运营管理等制度，完善村集体经济组织宅基地民主管理程序。充分利用“多规合一”成果，根据村庄人口规模、产业发展、耕地数量确定村庄建设用地规模，严格控制村庄外延扩张。健全村民建房管理制度，改革宅基地审批机制，进一步强化措施，明确责任，严格考核，规范宅基地管理秩序，保障农民建房合法权益。以村集体经济组织为单位，健全各项管理制度，强化管理职能，在宅基地资格权认定、合理布局、用地标准、分配、使用、申请、流转、退出、收益分配及闲置宅基地和闲置房屋利用等事务中充分发挥村集体经济组织民主管理作用，激发群众内生动力，让村民解决好自己的问题，保障宅基地管理各项制度得到严格执行。同时加强宅基地各项制度落实的引导和监督，防止多数村民侵害少数村民利益及家族宗族势力干扰。
依据：《中农办农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）中，第七项中做好宅基地基础工作各级农业农村部门要结合国土调查、宅基地使用权确权登记颁证等工作，推动建立农村宅基地统计调查制度，组织开展宅基地和农房利用现状调查,全面摸清宅基地规模、布局和利用情况。逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统,推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法用地查处等的信息化管理。要加强调查研究，及时研究解决宅基地管理和改革过程中出现的新情况新问题，注意总结基层和农民群众创造的好经验好做法，落实新修订的土地管理法规定，及时修订完善各地宅基地管理办法。要加强组织领导,强化自身建设，加大法律政策培训力度,以工作促体系建队伍，切实做好宅基地管理工作。
（四）、完善宅基地资格权认定方式，保障农民“户有所居”
1.完善宅基地资格认定方式。结合农村实际，统筹考虑户籍关系和土地承包、与集体经济组织利益关系、居住情况、履行义务等因素，赋予农村集体经济组织成员长期而有保障的宅基地权利，研究农村宅基地资格权认定操作细则，保障农村宅基地资源公开公平合理分配。
2.探索宅基地有偿使用制度。推进宅基地节约集约利用，坚持“一户一宅”原则，单户宅基地面积标准不超过350平方米，乡（镇）政府所在地单户宅基地面积标准不超过250平方米。对超标准占用、一户多宅以及不具有资格权的农户占有的宅基地，分类认定，制定有偿使用制度，收费标准按照村集体资源有偿使用的原则通过“一事一议”方式进行确定。对超占面积和一户多宅的超占户，采取自愿原则进行收费或收回两种方式管理；村庄规划及村集体建设需要收回超占宅基地的，超占户须将超占部分交回村集体。出台农村集体经济组织宅基地收益使用管理办法，制定集体经济组织主导下的有偿使用制度，明确有偿使用标准，建立有偿收益收缴和使用的管理制度。
3.探索农村宅基地自愿有偿退出机制。建立宅基地集体内部流转机制。在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，坚持合理补偿、统筹推进原则，制定农村宅基地集体经济组织内部流转办法，规范流转、承租行为；探索闲置宅基地处置和利用方式。对闲置、废弃的宅基地，按照村集体主导、村民自愿、退出补偿的原则，建立农村宅基地有偿退出机制，并按照“宜耕则耕、宜林则林、宜建则建”的要求，进行土地综合整治，统筹盘活，合理利用。暂不能利用的宅基地，由本村集体经济组织进行收储。
4.完善农民进城落户政策。健全农业转移人口市民化机制，坚持保障农民土地权益，不以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。对有退出意向的农户，可采取“留权不留地”等方式，在一定时间内保留其农民身份的宅基地申请权利。
依据：《中农办农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）中，第三项严格落实“一户一宅”规定，宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民应严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积占用宅基地。经批准易地建造住宅的，应严格按照“建新拆旧”要求,将原宅基地交还村集体。农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准。对历史形成的宅基地面积超标和“一户多宅”等问题，要按照有关政策规定分类进行认定和处置。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。
第五项鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后,双方可以另行约定。在尊重农民意愿并符合规划的前提下,鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治,整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于农业农村。在征得宅基地所有权人同意的前提下,鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。各地可探索通过制定宅基地转让示范合同等方式，引导规范转让行为。转让合同生效后，应及时办理宅基地使用权变更手续。对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。
（五）、创新宅基地利用方式，发挥土地价值
1.盘活利用闲置宅基地增加农民收入。积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地使用权。在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，允许返乡人员、下乡人员和当地农民合作改建自住房，租用农村闲置房用于养老或开展民宿经济等经营性活动，拓宽农民增收渠道。严禁违法违规买卖农村宅基地。(牵头单位：农业农村局；配合单位：自然资源局、住房和城乡建设局、民政局、文体广电和旅游局；责任主体：各涉农镇政府）
2.鼓励社会资本投资壮大集体经济。鼓励社会资本以租赁、入股、合作等方式与农村集体经济组织综合利用集体建设用地，用于乡村旅游、乡村民宿、乡村电商、文化创意、养生养老等产业，释放土地价值潜能。严禁用于房地产开发建设小产权房、私人会所、别墅大院。
依据：《中农办农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）中，第六项依法保护农民合法权益。要充分保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”,不得违法收回农户合法取得的宅基地,不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。严格控制整村撤并,规范实施程序,加强监督管理。宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。
三、文件执行期限
本《方案》执行范围为漠河市北极镇洛古河村，后续市政府如无出台新规定，则按《方案》中规定月份执行，如市政府有明确规定的从其规定。
四、文件内容重点关键词的理解
无
五、咨询电话
漠河市农业农村局，0457-2880457。